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滥用职权罪之我见

发布时间：2013.10.23 新闻来源：河南大豫律师事务所 浏览次数：

滥用职权罪是从1979年刑法典的玩忽职守罪中分离出来的，现行刑法第397条以一条两款之形式，规定了玩忽职守罪与滥用职权罪的基本犯和加重犯情形。关于滥用职权罪，学术界争议纷陈。理论的微小偏差可能会导致司法实务中执法的任意与悖谬。因此，本文试图结合立法，从犯罪构成要件的层面上，对滥用职权罪作一些简单探讨。
一、滥用职权罪的概念及立法沿革
依照刑法第397条的规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反法定程序处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
我国1979年《刑法》没有规定滥用职权罪，是由其当时的国家管理职能简单化、一统化的背景决定的，对各种滥用职权行为，更多地是通过行政手段处罚了之。然而，随着政治、管理体制改革的不断深入，国家机关管理的职能和分工细化，政府及其工作人员权力突显、责任明确，尤其是《公务员法》的颁布实施，对国家工作人员依法行政提出了更高要求。国家工作人员滥用职权的行为存在于国家机关管理工作的各个方面，具体表现更是千差万别。因此1979年的刑法及司法解释和经济法律、行政法规中的有关国家机关工作人员滥用职权行为的处罚规定，显然是难以适应司法实践惩治此类犯罪行为的需要。并且滥用职权行为在主观、客观特征方面并不能为玩忽职守行为所完全包容。因而，对滥用职权行为均以玩忽职守罪追究刑事责任，一方面难以准确地反映此类犯罪行为的本质特征，另一方面，附属刑法规范关于追究滥用职权犯罪刑事责任的规定过于分散，条文用语模糊、笼统。这正如有的学者所指出的：在非刑事法律中规定追究滥用职权行为的刑事责任是必要的，但是由于刑法本身存在的缺陷，使附属刑法规范关于滥用职权罪的规定无异于一种“怪胎”，在理论上造成一系列矛盾，在实践中造成许多困难。1997年修订刑法时立法机关采纳了刑法理论和司法实践部门的建议，在现行《刑法》第397条第一款增加规定国家机关工作人员滥用职权的犯罪行为，与玩忽职守行为并列为犯罪行为，从而增设了滥用职权罪。
二、滥用职权罪与玩忽职守罪的区别
滥用职权罪与玩忽职守罪两者有着明显的不同，除了犯罪主体是完全相同的以外，其犯罪客体、犯罪的客观方面和主观方面都是有区别的，主要表现在以下几个方面：
（一）两罪侵犯的直接客体不同
滥用职权罪与玩忽职守罪均属于渎职罪，其同类客体均为“国家机关的正常管理活动”。但渎职罪中的各种具体犯罪，又有其自身的特殊性，这就必须研究各种罪的直接客体，才能准确地掌握该罪的本质属性，划清此罪与彼罪的界限。
　　任何一个国家机关工作人员，都应当在职务活动中正确地履行职责，依法贯彻执行国家的方针、政策，一切胡作非为的滥用职权活动，都是对国家机关工作人员职务活动正当性原则的侵犯，从而危害到国家机关的正常管理活动。因此，滥用职权罪的直接客体是国家机关工作人员职务活动的正当性。而任何一个国家机关工作人员，又都应当恪尽职守，完成国家机关赋予的任务，一切擅离职守的不履行职责行为或马虎草率的不认真履行职责的行为，都是对国家机关工作人员职务活动勤政性原则的侵犯，从而危害到国家机关的正常管理活动。因此，玩忽职守罪的直接客体是国家机关工作人员职务活动的勤政性。可见，两种犯罪直接客体上的区别为：前者是正当性，后者是勤政性。
（二）两罪在客观方面的区别
（1）行为性质上的区别。滥用职权罪在客观方面的本质属性是对职权的“滥用”。这种“滥用”主要表现为两种情形：一是超越职权的滥用，即行为人超越法定权力范围，违法决定无权决定的事项、擅自处理无权处理的事务；如国家工作人员违反国家有关规定，以批示指令等方式支持金融企业违规经营，造成资产严重流失。二是违法行使职权的滥用，即行为人违反法定办事程序，胡作非为，滥施淫威，随心所欲地违法处理公务。如国家工作人员以罚代刑等。玩忽职守罪在客观方面的本质属性是对职守的“玩忽”。这种“玩忽”行为，主要表现为两种情形：一是不履行职责，即行为人严重不负责任，对法定职责义务，该为而不为，放弃职守、擅离岗位；二是不认真履行职责，即行为人严重不负责任，对法定职责义务，马虎草率、敷衍塞责。
（2）行为方式的主要区别。从行为方式上讲，滥用职权罪和玩忽职守罪都既可以由作为构成，也可以由不作为构成，只是行为的主要方式有所区别，即滥用职权罪主要表现为作为，玩忽职守罪多数表现为不作为。
（3）结果要件要求上的区别。鉴于滥用职权罪与玩忽职守罪的行为人在主观恶性上有一定的差异，故在最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》中，对两种犯罪的危害结果要件作出了略有区别的司法解释。如滥用职权造成死亡1人，或者重伤2人、轻伤5人以上即可立案，而玩忽职守除造成死亡1人以外，重伤要3人、轻伤10人以上才能立案；滥用职权造成直接经济损失达20万元即可立案，而玩忽职守则要30万元才能立案等。
（三）两罪在主观方面的区别
　滥用职权罪与玩忽职守罪的主观罪过，都是既可以由故意构成，也可以由过失构成。
　（1）滥用职权罪主要是由故意构成，个别情况下也可以是过于自信的过失构成。表现为故意的滥用职权，既可以是直接故意，也可以是间接故意。如执法人员基于报复动机，滥用职权去罚没个人或单位财产，违法吊销他人的营业执照，非法拘禁他人等，便是一种直接故意的心理态度；如执法人员基于私情、私利，该为而不为，该扣押、查封的财产而不去扣押、查封，该吊销营业执照的而不去吊销，对故意拒不履行职责而导致的危害后果听之任之，便是一种间接故意的心理态度。
（2）玩忽职守罪主要由过失构成，少数情况下也可以由间接故意构成。玩忽职守罪的主观过失，是指国家机关工作人员本应恪尽职守，时刻保持必要注意，但行为人却持一种疏忽大意或过于自信的心理，对自己的玩忽职守行为可能导致的危害后果应当预见而没有预见，或者已经预见而轻信可以避免，以致造成重大损害结果。
四、滥用职权罪设立的必要性和立法不足
对比滥用职权与玩忽职守两罪的犯罪构成要件，可见两者存在根本的区别，不能一概而论。修订前《刑法》第187条中仅规定了玩忽职守罪，实践中各种各样超越职权或违法行使职权的行为犯罪都只能“比照”、“依照”玩忽职守罪来处理，从而使玩忽职守罪成了一个名符其实的“口袋罪”，造成对玩忽职守犯罪在执法尺度上的千差万别，无法严格贯彻罪刑法定原则。因此将滥用职权罪从玩忽职守罪中分立出来，有利于司法实践中的操作和执法的统一；解决了司法实践中长期以来对滥用职权犯罪行为的惩治无法可依的难题，使我国的刑事立法关于国家工作人员渎职犯罪的规定更加完善；本罪的设立有利于保证司法的科学性、公正性，对于我国目前大力推进的公务员制度建设提供了有力的刑事法律保障。
尽管刑法三百九十七条对滥用职权罪作了明确具体的规定，但是，该法条的设立，无论是表述上还是内容上都存在一定缺陷。主要表现在：对于滥用职权和玩忽职守的表述模糊，容易使人在何种行为为滥用职权而何种行为又为玩忽职守的理解和认定上产生分歧。另外，关于职权范围的划分不够明确，对于特定行为是否属于依法行使职权在实践中很难确定。类似情况就需要相关机关或司法解释予以明确，以便使国家机关工作人员在行政事务中能够权责清晰，便于操作，有效预防职务犯罪、加强依法行政的准确性，推进民主与法制的进程。

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